本文主要内容发表于《群言》2021年第6期

作者：贾康 张晶晶

党中央提出加快构建内内循环为主体的外双循环新发展格局，指明了在当下国内外不确定性显著增加的局面中，更为倚重内循环、拉动内需潜力的战略发展方向。对于我国提振内需的消费主体——人口的可持续发展来看，老龄化的压力已极为明显，而我国人口生育的政策调整仍显缓慢与犹豫。近几年间社会总体生育意愿与出生率持续走低，已对国家发展的可持续性形成值得警惕的掣肘与拖累。面对新发展阶段、打造新发展格局的迫切任务，亟应与倚重内循环相配套，适时地推行新机制安排与新政策调整，包括使人口生育政策调整为更加积极地放开生育取消限制。

一、国内人口发展背景与生育政策调整演进研讨

1982年计划生育被定为基本国策，后经过三十年以上的控制人口发展，于2013年有所调整，出台了“单独两孩”政策，2015年决定调整为“全面两孩”（请注意，其政策界限是“放开二孩”而不是“放开二胎”，即假定一胎如是双胞胎，则不能再要二胎——这体现了有关管理部门设计政策调整方案时的“斤两计较”）。2016年，国发87号文《国家人口发展规划（2016—2030年）》中强调，“当下人口总量增长平稳，人口结构不断变化”，现实背景是我国处于15-64岁的劳动年龄人口数量在2010年达到总人口比重的74.5%的峰值后不断下降，老年人口占比逐渐上升。

2013年与2015年人口政策有一定调整优化后，受放松生育控制政策的影响，一部分被行政手段压抑的社会生育意愿得以释放，2014年与2016年的生育水平较之前一年度略有提高，当年出生率分别为1.237%与1.295%。而后继续走低，至2019年末统计部门公布的出生率，又降至1.048%（具体数据见下表1）。年生育数量规模在2017年后已开始逐渐减少。有专家预测，“十四五”期间将是我国人口最后的增长期，之后人口数量规模将走入下降通道。更有学者认为，我国已错过人口政策的最佳调整窗口期，未来将面临“总量萎缩”与“结构老化”的双重危机局面。

2000年发布的《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，其中预测在未来几十年实现低生育水平政策下，我国人口峰值最终将为16亿左右。其后2007年的《国家人口发展战略》研究报告中进一步调整认为，中国将在2033年前后将达到峰值15亿人规模。而随着近十五年间的生育水平持续下跌，人口峰值规模的高度将比原计划再有下降，出现的时间也将提前。人口增长幅度是生育率与死亡率合力作用的结果，我国人均寿命显著提高的情况将持续，而当社会死亡率相对稳定（还有很大可能降低）后，生育政策将会对社会人口规模表现更为显著的作用。

在相关研究成果中，王广州、王军（2019）认为未来国内人口峰值超过14.3亿的可能性已非常小，并预计将在2026年前后达到峰值。邓楠（2021）在分析开放二孩政策对我国社会发展的影响之后，认为理应进一步放开现有生育政策。王军、周思瑶（2021）认为，一味追求控制人口规模的负增长战略，将加大不可控风险，需尽快完全放开生育限制、实行更具包容性的人口政策，提振生育水平。段继红（2021）实证检验发现，原先积累的生育意愿在经济压力下，仍表现为低下的水平，破解人口困局应更加注重完善社会生育服务体系建设。周云、彭书婷（2020）以荷兰为样本，分析其在20世纪70年代低于2.1的生育更替水平后针对低生育率危机所采取的措施：荷兰在2015年-2020年出生率约为1.01%，年均人口增长率已下降为0.23%。虽在70年代后未有直接干预生育水平的政策，但有平衡家庭津贴、税收抵免、政府补贴等间接鼓励措施出台，并对相关的《弹性工作法》、《工作与家庭照管法》等进行了积极修订。范世琦（2021）指出，我国计划生育的本意是通过控制新增人口以缓解人与发展的关系，生育政策的思维模式更偏宏观“集体理性”考虑，而忽视微观“个人意志”需求，可在进一步优化中增加多种包容性措施，更为尊重生育意愿。

二、从总体进程看，中国的人口政策调整仍过于犹豫、缓慢

我国近年在人口总规模仍有所增加的同时，年度新增人口数却逐年明显降低，人口老龄化还在加速。根据国家统计局公布数据，2019年出生数仅为1465万，明显低于“放开二孩”前2014年的1687万。2019年末总人口数达到了14.0005亿人，其中0-14岁人口占比为16.8%，65岁以上占比12.6%，15-64岁劳动年龄人口占比为70.6%。2019年末，人口自然增长率已降为0.334%，少儿抚养比已从1982年的54.6%降至23.8%，同时，老年抚养比从1982年的8.0%增至17.8%。而公安部公布的2020年入户人口数，又创1003.5万的新低。如下图1、2所示，新增人口趋势不断下降而老年人口比重持续上升，综合的劳动年龄人口比重在持续下降。

新供给经济学团队于2013年提出“八双五并重”的代表性政策主张，其“八双”中“双转”的基本要点指出，要尽快实施我国人口政策中放开城镇体制内“一胎化”管制的转变，并在多个场合、以多种方式力促这一方向的政策优化。“双转”政策倡导的本质是不失时机、与时俱进在人口政策的

现实问题上积极匹配当前发展需要，顺应以供给结构与机制优化安排开新局的现实需要，从1982年计划生育基本国策实施前期的控制人口数量转向优化实施更高水平、高质量、可持续的人力资本战略。虽然后来于2013年迎来了“放开二孩”的生育新政策，虽感欣慰但仍有“政策迟来”之遗憾——考虑到全社会中生育双胞胎的自然概率不到1%，也认为相关部门过于谨慎只限于“二孩”而非“二胎”并不充分合理。在现实中，仅对于体制内人员实行的原以开除党籍、开除公职的“双开”为威胁的生育控制覆盖面，已相当狭窄，仅对14亿人口基数中城镇体制内有生育能力的几千万个中国家庭有效，已严重地不适应当前面对人口老龄化应有的全盘发展战略考虑，不符合新时期我国推行“五位一体”社会和谐发展的导向。其实已有大量实证材料表明，体制内有生育能力的家庭，近些年由于多种原因，生育意愿已明显降低，还出现了更多的不要孩子的“丁克（DINK）”家庭，即使完全放开生育控制，也不会出现“婴儿潮”，但多出生的人口，毕竟可以在一定程度上产生扩大内需、对冲人口老龄化压力等正面效应。

统计局于日前公布，我国人口增长率在2020年仅为0.34%。针对这一人口发展现状，当下显然应及时地进一步优化生育政策，增强生育政策的包容性，以促进我国人口状况及相关发展状况的优化。多方面情况已有反复印证，由于多种原因，我国适龄人群的生育意愿在近些年明显降低，尽快放开生育限制可在一定程度上对冲低生育意愿人群和老龄人群比重上升而来的一系列社会问题压力，对中国经济社会健康、可持续发展，会产生十分值得争取和期待的正面效应。乃至一些专业人士还强调，由于我国人口政策调整的犹豫、拖延与缓慢，所积累的问题已需考虑实行全社会鼓励生育的政策来缓解。除有在人口净流出的东北地区作为试点先行放开生育限制的建议外，其他地方顺应人口政策逻辑导向、呼应社会发展需要而进一步放开限制的进程，也需加快步伐。从总体进程来看，近年中国的人口政策调整仍显得过于犹豫与缓慢，是令人费解的。

三、“东北率先放开限制”方向完全正确，“增强生育政策包容性”应含放开生育取向

2020年2月18日，国家卫健委在答复全国人大代表《关于解决东北地区人口减少问题的建议》时指出，东北地区可以立足本地实际，对建议中提到的“建议国家率先在东北地区全面放开人口生育限制”研究提出试点方案。在生育政策的演进方向上，我们认同国家卫健委答复中所给出的探索方向，东北地区率先全面放开生育限制不仅符合东北当地所期望的人口发展方向，也符合基本指导方针层面已有的中央文件精神。但国家卫健委又延续了此前的犹豫和谨慎态度，在2月20日，又有其官网追加说明，对于答复中东北地区实施全面生育政策的“试点方案”即考虑局部先行方式，强调了社会上对于“生育政策将全面放开等推测”尚”不是答复的本意”。我们认为，放开生育限制在东北地区作先行试点，其可行性十分明显，并合乎逻辑地可连接于全国“全面放开”的前景。“试点”或“提出试点方案”，均处在正确的方向与路径选择上，其本意相同。东北地区近年来发展态势相对低迷，人气不旺，已出现地区人口规模减少、人口净流出现象。在此种情况下，于东北先行放开生育限制政策，虽然不能说对于该区域多种因素构成的总体局势改观一定能起多么大的作用，但绝对是正确的选择，有助于拉动当地的内需和缓解相关的一些矛盾，并为全国提供先行区的经验。

2020年9月，全国政协人口资源环境委员会组织“完善生育支持政策的配套措施”专题调研组，赴浙江、上海、四川等地，对各地生育支持政策及其配套政策的实施情况、面临的问题和挑战进行深入了解。全国政协经济委员会副主任、工业和信息化部前部长苗圩11月14日在“第11届财新峰会：重建全球信任”上表示，近年来，我国已经走出了人口红利期，老龄化问题日益凸显，由此带来的经济增长、人口就业等一系列问题值得高度重视。

有充分迹象表明，社会生育水平降低已引发高层关注：2020年10月29日由中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，在其“实施积极应对人口老龄化国家战略”部分，明确提出：“制定人口长期发展战略，优化生育政策，增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，促进人口长期均衡发展，提高人口素质”。这段文字中的“增强生育政策包容性”这一关键性表述，所内含的政策设计优化原则，显然是针对我国近些年已走出人口红利期、老龄化问题带来社会矛盾问题日益凸显，应在原“放开二孩”政策界限之上，对三孩、四孩、非婚生育等家庭而给出“包容”之意。

我们认为，我国对人口生育政策的调节不仅势在必行，而且还应认准大方向，增强紧迫感，不宜再拖延。新增人口规模明显低于管理部门之预期，同时人口老龄化压力日显而“扩大内需”、“提振消费”和提升人口出生率的必要性与关联性，又已能被人们看得更加清楚。在“全面二孩”实行五年多之后，现今十分需要结合五中全会“增强生育政策包容性”的中央指导精神，合乎逻辑地加快“放开生育”步伐。有关部门亟应吸取前面那些年由于部门既得利益等考虑而拖延放松计划生育政策出台时间的教训，应看到即使马上全放开，也不会在当下阶段的中国造成人口过快增长压力。而对于生育政策调整的推脱与迟缓，放入全局与长期来看，将损害国家、民族、公众的利益。在中央新表述的指导下，亟需及时推出对其加以落实的具体措施。

四、缓解人口形势压力需多点发力，尽快放开生育与缓解养育负担应共同助推

中央《建议》中将“增强生育政策包容性”与“提高优生优育服务水平”“发展普惠托育服务体系”“降低生育、养育、教育成本”共同表述，不仅意味着对生育相关问题的重视，而且进一步表明生育政策不仅同绝对的社会生育数量有关，更内含与生育政策配套的相关机制安排不可分离。自上世纪90年代后期以来，中国的总和生育率在1.6左右波动，在实行“单独两孩”与“全面两孩”的促进生育、放宽限制的政策安排后，所发挥出的阻止生育率下行的效果并不明显。缓解生育焦虑与人口增长困境，还需更多考虑在积极促进生育放宽乃至鼓励政策出台的同时，与经济、公共服务等方面缓解生育负担和环境压力的支持政策结合，形成对社会生育意愿有效予以正面鼓励的合力。

优化我国的人口供给，一方面应尽快合乎逻辑地放开生育取消限制，生育政策应为新阶段社会所需的积极人口政策服务，为稳定人口规模与促进人口质量提升的可持续发展服务。在明确长期人口发展战略目标基础上，尽早完全取消生育限制，可让生育决策权重新回归社会个人抉择，释放受压抑的社会生育意愿。另一方面也需强调，人口政策在取消限制之后随之应更为强调社会“包容性”。“包容性”合乎情理地既应更为包容地接受婚内多孩生育的选择，也应容许社会成员有不生育的自由，同时不排除政府基于公民自愿选择实施鼓励生育的引导性政策措施。增强生育政策的包容性，在理顺经济发展与人口增长质量关系的同时，所对应的各项政策要更体现人文关怀与适度弹性，包容性的生育政策必须根据社会发展而可动态调控。对于非婚生育等应持的包容态度，是与婚内生育的孩子同等相待。总体而言，放开全面生育限制政策，不仅是对当下低增长率的调适，也是面对现代化全局需要、立足长远统筹考虑的合理调适。

与之相呼应，应尽可能减轻人口生育成本与负担。在我国优化如社会保险、育儿津贴、生育假期等政策，可在更具人文关怀的价值取向上，促进社会成员更好平衡工作与家庭的关系。减轻生育的各种显性、隐性负担的同时，还可适度实行有需求家庭的弹性工作制，同时积极鼓励多主体共同营造更好的生育社会生态，如企业雇主、儿童保育机构、托儿所等的共同协调配合，相关的由政府出台的政策，可给予多个主体积极性的充分发挥空间与正确方向引导。对于生育与后续育儿过程中，属于基本公共物品与权益—伦理型公共物品的供给，也要扩宽提供渠道，允许多层次多主体共同发力，而作为托底的基本教育、基本医疗及社保体系，需在进一步健全完善中，尽快形成可覆盖全体社会成员的大病统筹等全生命周期措施，以缓解社会的生育焦虑与压力问题。

参考文献：

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（作者单位：华夏新供给经济学研究院）

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。是北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年后又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。