审理土地山林确权类行政裁决案件可适用变更判决

文/郭修江 张巧云

作者单位：最高人民法院

【裁判要旨】

本案通过指明行政裁决基础争议为民事争议，人民法院对民事纠纷，原本就享有完全的司法裁判权；结合最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第140条第2款关于行政裁决案件一并审理民事争议无需另行立案的规定，以及自然资源确权行政裁决行为涉及款额的确定，从实质化解争议角度出发，认为人民法院在查明事实、证据充分确凿的情形下，可以依照行政诉讼法第七十七条规定，依法作出变更判决，直接将土地、山林等自然资源权属判决确认给争议一方。

□案号

一审：（2017）桂10行初123号

二审：（2018）桂行终506号

再审审查：（2019）最高法行申1486号 再审：（2019）最高法行再134号

【案情】

再审申请人：广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社（以下简称江管社）。

被申请人：隆林各族自治县人民政府、广西百色市政府、隆林县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社（以下简称六我社）、隆林县新州镇民强村民委员会南林农业经济合作社（以下简称南林社）。

争议地名为“可六”，面积43.5亩；争议各方为六我社、江管社、南林社。六我社、江管社对争议地全部面积主张权属，南林社对争议地中的7.95 亩主张权属。1954 年，原隆林联合自治区政府

向六我社部分村民颁发 5 份土地房产所有证。1981 年，原隆林县革命委员会向江管社颁发林权证。1990 年，广西自治区政府向六我社两位村民颁发集体土地建设用地使用证，之后两位村民在争议地上各建一栋住宅楼。2003 年，隆林县政府向六我社部分村民颁发 8 份土地承包经营权证。

2000 年，六我社与江管社对争议地发生权属纠纷。隆林县新州镇民强村人民调解委员会作出调解书，以江管社持有林权证为由，确认争议地归其所有。2011 年，新州镇政府组织各方当事人现场勘验，各方签字确认的现场勘验笔录记载：六我社从土改、合作化、四固定、1982 年实行生产责任制至今，一直在争议地内耕种。2012年，隆林县政府作出隆政处（2012）2 号处理决定（第一次确权），将争议地确权归六我社所有。后隆林县政府将该决定撤销。2013 年，隆林县政府组织各方当事人再次现场勘验，确认：1. 江管社提交的林权证四至范围涉及争议地。2. 六我社提交的 5 份土地房产所有证、8 份土地承包经营权证、两位村民所建两栋住宅楼四至范围均涉及争议地。3. 南林社提交的 3 份土地房产所有证指认不出具体位置。后经鉴定，8 份土地承包经营权证的公章用印时间与实际不符。

2014 年，隆林县政府作出隆政处字（2014）1 号处理决定（第二次确权），决定：争议地归江管社所有；撤销 8 份土地承包经营权证中涉及本案争议地的部分。百色市政府复议维持上述决定。六我社不服，诉至法院。隆林县人民法院（2015）隆行初字第 5号行政判决认为，江管社持有的林权证要素不齐，不能作为确权依据，遂判决撤销隆政处字（2014）1 号处理决定。江管社不服，提起上诉。百色市中级人民法院（2015）百中行终字第 78号行政判决认为，隆政处字（2014）1号处理决定未将持证人列为当事人即撤销 8 份土地承包经营权证，程序违法，遂判决撤销一审判决和隆政处字（2014）1 号处理决定，责令隆林县政府重新作出处理决定。2016 年 10 月 28 日，隆林县政府作出隆政处（2016）4 号处理决定（以下简称 4 号处理决定），即本案被诉行政行为（第三次确权），决定：争议地归江管社所有。百色市政府作出百政复决字（2017）第 7 号复议决定（以下简称 7 号复议决定），维持 4 号处理决定。六我社不服，提起本案诉讼，请求撤销 4 号处理决定、7 号复议决定，撤销江管社持有的林权证，责令隆林县政府重新处理。

【审判】

百色市中级人民法院一审认为，六我社持有的 5 份土地房产所有证虽涉及争议地，但已失去法律效力；8 份土地承包经营权证真实性存疑。江管社以林权证主张权属，有事实和法律依据。4 号处理决定将争议地确权归江管社所有正确。遂判决驳回六我社的诉求。六我社不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院二审判决撤销一审判决、4 号处理决定、7 号复议决定，由隆林县政府重新作出处理决定。

最高人民法院再审审查认为，二审判决在查清案件事实、证据充分情形下，未对争议地权属直接作出判决，而是判决隆林县政府重新作出行政行为，有违行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的，可能存在适用法律和判决方式不当，裁定提审。

最高法院再审审理认为，基于六我社提交的 5 份土地房产所有证和长期管业事实，可以确认争议地应属于六我社集体所有。根据行政诉讼法第六十条第一款和《行政诉讼法适用解释》第 140 条第 2 款关于审理行政裁决案件，一并审理民事争议的，不另行立案的规定，结合自然资源确权行政裁决行为涉及款额的确定，符合变更判决适用条件，依照行政诉讼法第七十条第（一）项、第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项和第三款，《行政诉讼法解释》第 119 条第1 款的规定作出再审判决：撤销一、二审行政判决，撤销 7 号复议决定，变更 4 号处理决定关于争议地权利归属的内容，争议地可六面积 43.5 亩属六我社农民集体所有。

【评析】

土地、山林等自然资源权属纠纷，法律规定应当由行政机关先行作出行政裁决，当事人不服行政裁决，可以依法提起行政诉讼。人民法院对行政裁决行为所处理的民事争议，享有完全的司法裁判权。为了在行政诉讼中实质化解争议，经审理认为被诉行政裁决行为违法、裁决结果错误，且根据现有证据能够确定争议地权利归属的，人民法院可依照行政诉讼法第七十七条规定作出变更判决，直接确定争议地的权利归属，实质化解行政争议。

一、行政裁决的民事基础法律关系

追溯行政裁决的由来，其起因是存在民事争议。解决平等主体间的民事权益活动，本是司法权领域的一项司法职能。随着行政管理范围的不断扩大，由于部分争议涉及的问题技术性和专业性强，行政机关拥有较强的专业技术知识和行政管理经验，由其处理具有程序简便、方法灵活、救济迅速的特点。对于部分平等主体间的民事权益纠纷，法律、法规增加规定由行政机关先行处理的程序，即采用行政裁决方式处理部分平等主体之间的民事权益纠纷。如土地管理法第十六条、森林法第十七条、草原法第十六条等。

基于行政裁决的基础法律关系原本属于民事关系，只是因行政机关的介入产生行政裁决的结果，故行政裁决引发的行政诉讼具有不同于其他行政案件的特点，即具有民事性、居间性和准司法性的特征。当事人针对行政裁决提起行政诉讼时，其诉讼请求实质包括作为民事诉讼原告的民事诉讼请求，当事人的民事权益请求已包含于并转化为一种行政诉讼请求。行政裁决案件的审理中，既有行政法律关系，又有民事法律关系；既有行政争议，又有民事争议，行政裁决与其所涉民事争议密不可分，行政争议、民事争议中的事实认定、证据采信以及裁判理由和结果必然相互影响。如果只解决行政争议，而不审理相关民事争议，案件的实体处理缺乏完整性。根据行政诉讼法全面审查被诉行政行为合法性原则以及实质解决行政争议的诉讼目的，人民法院在对行政行为合法性作出判决的同时，应当对相关民事争议一并作出处理。

二、山林确权行政裁决案件中适用变更判决涉及的司法权边界

司法变更权是法院对行政机关具有裁量性的行政行为进行司法审查后，认为该行政行为欠缺合理性、正当性，基于合理公正的原则予以变更行政行为内容的权力。与撤销判决不同，变更判决是司法权对行政权的直接介入，可以说是司法机关替行政机关作出了新的行政行为。这就涉及司法权与行政权的分工和冲突。对于必须由行政机关作出行为行使职权的带有明显行政权特征的事项，涉及司法权和行政权的冲突和边界，法院还是不宜直接作出变更判决，来替代原行政行为。

而山林确权行政裁决案件的特殊性在于，因其本质属民事争议，而非对行政权的判断和评估，人民法院在查清案件事实后直接变更行政裁决内容，是司法裁判对民事权利的最后救济和终局保障，是对涉及行政裁决的司法救济享有终决权的体现，并不构成司法权对行政权的扩张，也并非司法机关替行政机关作出了新的行政行为。从行政诉讼法规定的变更判决的情形，可以看出变更判决的立法核心价值，在于追求诉讼经济与维护行政相对人的合法权益，彻底解决纠纷。基于行政裁决类案件的民事性，且不涉及对行政权边界的侵犯，将此类案件的判决方式扩至变更判决，不构成权力边界冲突，具有法理基础。

三、变更判决的法定适用条件

行政诉讼法第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。所谓涉及对款额的确定、认定确有错误，通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定，或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误，主要包括两种情形：一是行政补偿、行政赔偿案件中，涉及赔偿、补偿具体数额的计算确有错误的；二是土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。同时，行政诉讼法第六十一条第一款明确，人民法院在审理行政机关对民事争议所作的裁决案件中，可以一并审理相关民事争议。《行政诉讼法解释》第 140 条第 2 款进一步确定，审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，无需将民事争议另行立案，可以一并审理行民争议的方式化解行政裁决引发的争议。本案中，争议山林的权利归属问题是争议的核心问题。4号处理决定将争议地 43.5 亩山林权属确权给江管社集体所有。二审经审理认为，4 号处理决定将争议地 43.5亩山林认定归江管社所有确有错误，争议地 43.5 亩山林应当属于六我社所有，案件属于行政行为涉及对款额的认定确有错误的情形，二审本应依照行政诉讼法第七十七条规定，依法作出变更判决，实质化解争议，但是，却作出了撤销重作判决。该判决适用法律和判决方式错误，依法应予再审改判。

四、实质化解行政争议的立法目的

土地、山林确权案件，属于典型的行政裁决案件。实践中，由于对变更判决适用范围的理解不到位，存在大量的以撤销重作判决代替变更判决的案例，产生循环诉讼，纠纷长期不能解决。往往是法院撤销政府作出的确权决定后，当事人对政府重新作出的处理决定不服，再次申请行政复议，对复议决定不服再次提起行政诉讼。案件经过复议、一审、二审，撤销重作后，又一次循环往复。有的案件经过三、四轮撤销重作，实质争议的土地、山林权利归属问题依然不能解决。本案亦经过政府两次确权，法院两次撤销重作。本应适用变更判决实质解决行政争议的案件，适用撤销重作判决，极大地降低了行政和司法效率，浪费行政、司法资源和民事争议当事人双方的人力和财力，严重损害司法公信力和司法权威。争议土地、山林等自然资源因纠纷无解决而被长期搁置，社会财富得不到及时、有效地开发利用，甚至因纠纷长期不能解决，引发严重的群体性事件，一些当事人长期申诉上访，影响社会和谐稳定。行政诉讼法第一条规定，行政诉讼法的立法目的之一是解决行政争议。根据行政诉讼法全面审查被诉行政行为合法性原则以及实质解决行政争议的诉讼目的，人民法院在对行政行为合法性作出判决的同时，应当对相关民事争议一并作出处理。变更判决与撤销重作判决，均属于行政诉讼法规定的法定判决方式。但是，与撤销重作判决相比较，变更判决直接确定争议事项的处理结果，无需被告另行作出行政行为，更有利于行政争议的实质化解。在符合变更判决法定适用条件的情形下，人民法院选择适用撤销重作判决，违背行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的，属适用法律和判决方式错误，依法应予改判。相对于撤销并责令重作，适用变更判决，直接对民事争议作出判决，符合行政诉讼法实质解决行政争议的立法目的，避免了当事人因为行政机关拖延重作或者乱重作而遭受“二次伤害”，有利于社会关系尽早稳定，可以最大限度地节约司法和行政资源，提高诉讼效率，减少当事人诉累，起到事半功倍的效果。